【核心提示】地方政府適當(dāng)分享土地增值收益對(duì)于中國(guó)的城市化建設(shè)有著積極的推進(jìn)作用，但是其分享土地收益的正當(dāng)性需要建立起來(lái)。由于當(dāng)前公共財(cái)政制度的缺乏、一些地方政府權(quán)力的異化以及其對(duì)房屋拆遷過(guò)程的深度介入等諸多因素，地方政府的公共形象被極大地削弱，以致被拆遷戶將地方政府視為侵占自己利益的“掠奪者”。

　　從社會(huì)管理和社會(huì)發(fā)展角度看，對(duì)城市房屋的拆遷是必然的，這一現(xiàn)象在世界各國(guó)城市化的過(guò)程中普遍存在。然而，在當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)，因房屋拆遷而造成的沖突，其激烈程度不斷觸動(dòng)整個(gè)社會(huì)的神經(jīng)，成為社會(huì)熱點(diǎn)。引發(fā)房屋拆遷矛盾的癥結(jié)究竟在哪里？

　　被拆遷戶對(duì)土地增值收益有期待

　　在中國(guó)，由國(guó)家所主導(dǎo)的城市化進(jìn)程中，房屋拆遷的推動(dòng)者是以市縣（區(qū)）兩級(jí)為主的地方政府。首先，在現(xiàn)行的政治體制下，地方政府具有提升城市經(jīng)濟(jì)總量的巨大壓力。在土地資源日益減少的城市化背景下，只有具有足夠的土地資源才有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。其次，依靠土地的有償出讓，地方政府能夠獲得巨額的財(cái)政收入。因此，地方政府具有對(duì)房屋拆遷，然后進(jìn)行土地出讓的動(dòng)力。與之相對(duì)應(yīng)，當(dāng)前對(duì)拆遷問(wèn)題的研究基本上圍繞著如何約束政府的強(qiáng)制性拆遷行為，如何界定拆遷的前提——公共利益，如何提高拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等一系列問(wèn)題展開(kāi)。

　　然而，這些判斷和研究缺少對(duì)被拆遷者心理的關(guān)注。在拆遷過(guò)程中，被拆遷者所要申張的是什么權(quán)利？他們是要保護(hù)自己的房屋不被拆遷嗎？在慣有的思維方式下，被拆遷者被理所當(dāng)然地認(rèn)為是權(quán)利被侵害者，他們似乎只能被動(dòng)地接受房屋被拆的現(xiàn)實(shí)。2011年南京江寧郊區(qū)農(nóng)民“盼拆遷”的消息見(jiàn)諸報(bào)端，引起輿論嘩然。根據(jù)筆者的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民盼拆遷的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。在城市的周圍，期盼通過(guò)房屋拆遷和土地征收過(guò)上好日子的農(nóng)民不在少數(shù)。在此意義上，拆遷矛盾的焦點(diǎn)并不在于被拆遷者不愿意拆遷，而在于拆遷之后政府如何補(bǔ)償被拆遷者。即使被拆遷者表現(xiàn)出不愿意拆遷的姿態(tài)，那也常常是因?yàn)檠a(bǔ)償沒(méi)有讓其滿意。

　　一般而言，對(duì)房屋價(jià)值的評(píng)估有兩種依據(jù)：一是房屋本身的建筑成本，二是房屋的市場(chǎng)價(jià)格。房屋所建時(shí)間越久，其建筑價(jià)值越低；而市場(chǎng)價(jià)格則不同，在一個(gè)城市化處于起步階段的國(guó)家，房屋的市場(chǎng)價(jià)格整體上呈不斷上漲趨勢(shì)。二者相比，房屋的市場(chǎng)價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于建筑成本。隨著住房制度的改革，房屋市場(chǎng)價(jià)格不斷攀升。在北京、上海等一線城市的中心地帶，房屋每平方米的價(jià)格高達(dá)幾萬(wàn)甚至十多萬(wàn)元。被拆遷房屋大都處在被城市高樓所包圍的城中村，這恰恰是房屋價(jià)格較高的地區(qū)。一旦房屋被拆遷，原房屋所在地塊被政府以遠(yuǎn)高于當(dāng)初補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，開(kāi)放商再以更高的價(jià)格出售。這樣的反差是被拆遷者心理不平衡的重要刺激因素。因此，在拆遷中，如果說(shuō)被拆遷戶的權(quán)利的確被侵害了話，那么被侵害的權(quán)利不僅是他們對(duì)房屋的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，更是拆遷之后他們對(duì)土地升值的收益權(quán)。

　　土地增值收益是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的投射　　

　　問(wèn)題在于，對(duì)土地和房屋的增值收益分配還有另一種聲音。這種聲音不僅有著相應(yīng)“漲價(jià)歸公”理論的論證，也有著現(xiàn)實(shí)利益機(jī)制的強(qiáng)大支撐。

　　理論上，土地價(jià)格并非如普通商品那樣由自身價(jià)值所決定，其與一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化程度、交通便利程度、公共設(shè)施的完善程度等因素密切相關(guān)。因此，房屋拆遷之后出現(xiàn)土地增值收益，是社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在當(dāng)?shù)氐耐渡?。這種“漲價(jià)歸公”理論得到了地方政府的認(rèn)同。在中國(guó)的城市改造中，正是地方政府將公共資金投資于某個(gè)地段，才導(dǎo)致該地段的房屋價(jià)格上漲。因此，對(duì)于被拆遷戶提出的市場(chǎng)補(bǔ)償價(jià)格，地方政府總認(rèn)為不合理，不愿意接受。顯然，如果滿足少數(shù)被拆遷戶所提出的高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就意味著他們得到了一部分由整個(gè)社會(huì)共同努力所帶來(lái)的財(cái)富。

　　于是，一方面是被拆遷戶要求得到土地的增值收益，另一方面地方政府則不愿意過(guò)多地給予土地增值收益，雙方發(fā)生了重大分歧。為了保護(hù)被拆遷者的利益，新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作出了“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”的規(guī)定。相比之前相對(duì)模糊的補(bǔ)償規(guī)定，被拆遷戶要求得到土地增值收益的權(quán)利申張得到了法律上的支持。然而，由于缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和制度保障基礎(chǔ)，依據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定的實(shí)施仍然面臨著制度性的約束?！　?/P>

　　構(gòu)建合理的土地增值收益分配機(jī)制　　

　　在雙方就補(bǔ)償協(xié)議達(dá)不成一致的情況下，一些地方政府動(dòng)用強(qiáng)制性手段進(jìn)行暴力拆遷。面對(duì)這種情況，少數(shù)被拆遷戶不愿意被排斥在土地增值收益分配的格局外，從而導(dǎo)致沖突的出現(xiàn)和升級(jí)。一起又一起惡性拆遷事件正是這種強(qiáng)制性拆遷的直接惡果。由于被拆遷者是“弱者”，他們得到了社會(huì)輿論的普遍同情。與之相比，地方政府則處在輿論的風(fēng)口浪尖，陷入極其被動(dòng)的地位。然而，強(qiáng)制性拆遷只是引發(fā)沖突的直接和表面原因。

　　筆者認(rèn)為，地方政府適當(dāng)分享土地增值收益對(duì)于中國(guó)的城市化建設(shè)有著積極的推進(jìn)作用，但是其分享土地收益的正當(dāng)性需要建立起來(lái)。由于當(dāng)前公共財(cái)政制度的缺乏、一些地方政府權(quán)力的異化以及其對(duì)房屋拆遷過(guò)程的深度介入等諸多因素，地方政府的公共形象被極大地削弱，以致被拆遷戶將地方政府視為侵占自己利益的“掠奪者”。也正因此，在拆遷中，占據(jù)土地增值收益的地方政府始終得不到社會(huì)輿論的支持。當(dāng)?shù)胤秸猛恋卦鲋凳找鎭?lái)承擔(dān)社會(huì)公益的正當(dāng)性形象建立不起來(lái)時(shí)，被拆遷戶更加有理由捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

　　從世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地的增值收益如何在公民與社會(huì)之間分配不僅與該國(guó)家的價(jià)值取向相關(guān)，也取決于其城市化的發(fā)展階段。在土地實(shí)行私有化的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，諸如德國(guó)、法國(guó)、日本，土地的增值也不必然全部歸土地所有者所有，在歷史上亦經(jīng)歷了從基于市場(chǎng)原則的“完全補(bǔ)償”到基于社會(huì)利益的“不完全補(bǔ)償”，再到基于市場(chǎng)原則的“完全補(bǔ)償”的反復(fù)。因此，問(wèn)題并不在于地方政府是否分享土地的增值收益，而在于其如何分享。這種分享機(jī)制不僅要求地方政府的分享程度保持在一定的限度內(nèi)，更要對(duì)其分享收益的理由在制度上作出說(shuō)明，以保障收益用于社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)。

　?。ㄗ髡邌挝唬喝A中科技大學(xué)法學(xué)院、中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）